Теория
1. Предпосылки
Коррупцию принято рассматривать в разрезе поведенческих наук, т.е. наук о человеке и обществе. В силу этого, к ней не применяют методологии точных наук, что сильно сужает возможности выявления и предотвращения нарушений. Например, закон "Про запобігання корупції" работает с финальными событиями, когда факт коррупции уже свершился. Та сторона деятельности, что создает возможность финального события, ничем не урегулирована и рассматривается, как "черный ящик".
Коррупция - не отдельная дисциплина, а образ действий, позволяющий субъекту подменить цели системы личными целями. При этом возникает два вида потерь: недостижение целей системы и истощение ее ресурсов на цели субъекта. Борьба с потерями относятся к сфере управления, значит коррупцию можно считать характеристикой его эффективности. Стало быть, борьба с коррупцией - частный случай борьбы за эффективность, что позволяет применить хорошо отработанные методы.
Десятилетия безнаказанности привели к упрощению коррупционных уловок, которые легко обнаруживаются, если знать, как искать. Тогда поиск можно поручить боту, исключив человеческий фактор. Такие попытки делают Dozorro и Youcontrol, но находят юридически ничтожные факты. Для лучшего результата, следует обучать ботов поиску внутри "черного ящика". Для этого нужна теория.
Антикоррупционные схемы подобны коррупционным: в определенных точках, процессы сходятся на человеке, который принимает решение "да или нет". Его пытаются обмануть или договориться. Стало быть, в этом узле важны два одинаково важных фактора: порядочность и компетентность.
Порядочность зависит от риска: человека легко купить, если за любое свое решение ему ничего не будет (и в этом ему помогает компетентность). Если компетентности нет - его обязательно обманут. На уровень порядочности можно влиять, повышая риск. С компетенцией все гораздо сложнее.
У этой проблемы есть решение. Коррупция наработала компетентность по узкому кругу вопросов, по которым умеет работать антикоррупция. В этой работе будет показан широкий круг вопросов, по которым коррупция некомпетентна. Появляется множество дополнительных "мишеней" для атаки со стороны участников сети, каждый из которых компетентен по своим специфическим "мишеням". Достаточно поразить любую из множества мишеней, чтобы выбить участника из коррупционного проекта по статье "несоответствие занимаемой должности"
2. Модель
Любую задачу в системе управления можно представить как проект. Проект состоит из процессов (типовых и уникальных), которые, в свою очередь, состоят из операций. Проекты объединяют в портфели и\или программы. Такое представление позволяет использовать хорошо известные проектный и процессный подходы, методы исследования операций.
Операция - это "атом" деятельности. У нее есть исполнитель, дата начала и завершения, стоимость, связь с предшественником и последователем, требования и условия выполнения. Исполнителем может быть конкретный человек, а также группа или предприятие. В последнем случае мы имеем дело с набором операций, скрытых внутри указанной операции и не знаем, кто конкретно их выполняет.
Каждая операция создает ценность V (value) и потребляет ресурс R с эффективностью Кэ. Это можно записать как V=Kэ*R. В экономике Value проектов и портфелей стремятся увеличить, а потребление ресурса уменьшить. Коррупция увеличивают Value и ресурс отдельных операций, за счет чего Value проектов и портфелей снижается и может принимать отрицательные значения.
2.1 Эффективность
Это отношение ценности к ресурсу Кэ= V\R. Если Кэ=1, операцию считают идеальной и она возможна, когда идеальный исполнитель находится в идеальных условиях.
Когда операции складываются в процессы и проекты, их Кэ перемножаются. В силу этого, рост числа операций приводит к снижению эффективности проекта. Чтобы поднять Кэ проекта, следует бороться за Кэ каждой операции и, по возможности, снижать их количество.
При снижении Кэ любой операции снижается ценность проекта, или требуется больше ресурсов, либо то и другое. Снижение Кэ одной операции можно компенсировать повышением Кэ другой. Некоторые операции с Кэ<0 приводят к тому, что ценность проекта становится отрицательной.
2.2 Value (ценность)
2.2.1 Базовая ценность (Vо)
Мера полезности операции, процесса или проекта. Количественно, ценность можно измерить только для проекта. Процессы и операции наследуют ценность проекта с определенным коэффициентом.
Ценность проекта устанавливают в результате изысканий и регулярно уточняют. В числе прочих, следует применять единый показатель ценности (например, доход за все время жизни результата), который обеспечит наглядность для управления приоритетами в портфеле и графиках проектов.
Если ценность рассчитать невозможно, ее устанавливают консенсусом экспертов и регулярно пересматривают. Обоснования документируют, ссылаясь на изыскания и события проекта.
2.2.2 Масштаб (Км)
Коэффициент соразмерности проекта масштабу и опыту организации-заказчика, включая:
инновационность: опыт выполнения похожих проектов, доступность носителей опыта;
бюджет: опыт привлечения и оперирования необходимым объемом средств;
инфраструктура: наличие проверенных поставщиков, опыта работы со стейкхолдерами;
2.2.3 Неопределенность оценки (Ко)
Коэффициент качества работы по оценке ценности на этапе изысканий, результатом которого является технико-экономическое обоснование, бизнес-план или подобные документы, а также материалы изысканий, на основании которых сделаны выводы.
Отказ от изысканий должен быть обоснован. Это может быть простота проекта, незначительная потребность в ресурсах. Обоснованием не считается ссылка на пункт правил, предписание или решение вышестоящей организации, это только повод для изыскания лучших путей решения.
2.2.4 Неопределенность замысла (Кн)
Коэффициент качества проработки решений, за счет которых будет достигнута ценность проекта. Концепцию, основные проектные решения, структуру разбивки работ, требования к основному оборудованию и уровню ключевых исполнителей определяют в результате изысканий и уточняют в плановом порядке, по мере выполнения проекта.
2.2.5 Вклад (Кв)
Степень влияния проекта на другие проекты. Если порядок выполнения оптимален ценность портфеля или программы растет. Если связи с другими проектами не учтены, ценность портфеля может стать отрицательной т.к. любой проект уничтожает альтернативы и отбирает ресурсы у других проектов.
Для оценки влияния необходим полный перечень проектов (включая неначатые) с указанием текущего состояния: ценность, ресурсы, план, статус выполнения и др.
2.3 Ресурс
2.3.1 Базовый ресурс (Rо)
Количественная мера потребностей операции, процесса или проекта в ресурсах, включая деньги, специалистов, время, технику, оборудование, материалы и др. Определяют в результате изысканий и уточняют в плановом порядке, по мере выполнения проекта.
Кроме того, следует применять единый показатель в денежном выражении, который обеспечит наглядное управление приоритетами.
2.3.2 Сложность (Кс)
Вероятность того, что операция, процесс или проект получит ресурсы, соответствующие ему по назначению, качеству и количеству. Сложность минимальна, если:
требования к ресурсу четко определены;
предложение ресурса четко определено;
ресурс доступен;
ресурс принадлежит одной операции;
Коэффициент стоит в знаменателе R=Rо\Кс и радикально влияет на объем ресурсов.
2.3.2.1 Неопределенность требований (Кт)
Уровень понимания заказчиком того, какие точно ресурсы необходимы и в каком количестве. Обычно это вызвано некомпетентностью заказчика, отсутствием специалистов или понимания важности данной работы. Заказчик может считать, что исполнитель априори понимает, что от него требуется, но не способен организовать процесс, чтобы это гарантировать.
Неопределенность зависит от уникальности. Если операция типовая, то требования к ней уже кем-то установлены и проверены практикой, существуют люди и организации, способные выполнить ее правильно. Если с операцией сталкиваются впервые, установить четкие требования не получится.
2.3.2.2 Неопределенность предложения (Кп)
Уровень понимания требований к ресурсу со стороны поставщика. Обычно поставщик берется за работу без детальной проработки, рассчитывая сделать это потом. Поскольку заказчик не определил потребность, поставщик это делает по своему разумению, исходя из доступных ему ресурсов, чтобы не тратить средства на покупку недостающих.
Здесь также все определяет уникальность содержания операции. Чтобы определить требования, нужно делать это совместно с их потенциальными исполнителями.
2.3.2.3 Комплексность ресурса
Количество и разнородность операций, рассматриваемых как ресурс для одной операции. Например, для ресурса "производитель работ" это работы разного характера, требующие исполнителей разного профиля. Включает сами работы и действия по их организации (получение разрешений и др).
2.3.2.4 Доступность ресурса (Кд)
Возможность выбора соответствующего исполнителя, исходя из внутренних и внешних условий. К внутренним относится способность заказчика искать и организовывать работу с исполнителями, к внешним - влияние третьих сторон на организацию процессов (например, тендерных). Кроме того, сюда относится доступность исполнителя во времени т.к. он может быть занят в других проектах.
2.3.3 Зависимости (Кз)
Характеристика последствий использования ресурса для данного и других проектов. Например, когда крупные затраты понесены, проект не терпит задержек, чтобы не омертвлять капитал. Когда ресурса нет на внешне незначительные операции, последующие крупные операции становятся невозможны. Такие операции следует выявлять и планировать как можно раньше.
2.3.4 Управляемость (Ку)
Количество независимых участников проекта (подразделений заказчика, консультантов, подрядчиков, субподрядчиков) и способ их координации. Планирование, мониторинг, организация совещаний, прослеживаемость процесса выявления и устранения проблем, оценки результативности.
2.3.5 Проверяемость (Кп)
Возможность точной проверки того, что операция была выполнена в полном объеме и с требуемым качеством. Зависит от сложнусти доступа к объекту проверки, компетентности проверяющего, организационной (секретность, конфиденциальность) и технической возможностью проверки (скрытые работы, наличие внешних признаков изменений), возможностью подделки или имитации деятельности в документах, предъявляемых в качестве объективных свидетельств
3. Работа с неопределенностью
3.1 Анализ
Чтобы снизить неопределенность операции или процесса, нужно "разобрать" их на составные части, инструменты для этого хорошо известны. Тогда операция распадается на несколько простых и одну-две уникальных или труднодоступных Простые проблем не представляют, но между ними "прячется" то, на чем следует сосредоточиться. Успех проекта зависит именно от неопределенных операций, на которые очень трудно подобрать исполнителя.
Так же следует поступать с неопределенностью ресурса. Если это касается работы или услуги, следует вместе с исполнителем разобрать задание и обсудить, какие операции для него являются типовыми, уникальными или никогда не выполнялись. Далее необходимо решать задачу "Make-or-Buy", поручая часть операций другим исполнителям.
Исполнитель может инициативно снизить неопределенность себя, как ресурса. Для этого ему следует "разобрать" свои возможности на составные части и опубликовать, сопроводив каждую объективными свидетельствами. Лучше делать это средствами создания"цифровых двойников"
Иногда неопределенность невозможно устранить разборкой, нужно озарение, которое делает сложное простым. Скажем, изобретение "двойной записи" революционно упростило бухгалтерию, исключив источники ошибок. Подобные озарения называют "эвристики". Также для упрощения процесса жертвуют чем-то не очень существенным, чтобы сфокусироваться на главном.
3.2 Применение
График проекта следует планировать как можно детальнее, разделяя входящие операции на рутинные, типовые и неопределенные. Рутинные следует организовывать так, чтобы максимально исключить из них человеческий фактор, по возможности автоматизировав. Типовые легко поддаются нормированию на основе множества статистических данных в интернет, которые несложно упорядочить и оформить в IT приложениях. Поддержка таких справочников может быть отдельным бизнесом.
Операции с неопределенностью и действия по ее снижению требуют особого внимания. Когда они правильно выделены, их совсем немного, что позволяет найти реально компетентных специалистов для профессиональной подготовки к работе, проверки промежуточных и окончательных результатов. Большая часть коррупционных уловок связана с такими подготовительными операциями.
3.3 Манипуляции
Большинство методов коррупции связаны с неопределенностью, созданию аргументов, которые не могут быть оспорены контролерами из-за недостатка компетентности. Кроме всего, это оправдывает проверяющих и снижает риски недобросовестного поведения.
Манипуляция возможна в обе стороны. Простую закупку можно выдать за уникальную, добавив к предмету дополнительные требования. Сложную операцию можно выдать за простую, как это делают с расценками работ в комплексе АВК (стоимость проверять бессмысленно, т.к. ее считает калькулятор. Удорожание заложено проектной организацией в содержание сметы, это очень трудно проверить)
4. Участники коррупции
4.1 Схема
Под коррупционной схемой подразумевают схему взаимодействия бенефициаров одного или серии коррупционных проектов. Такая схема, будучи обслуживающей, определяет финансовый поток и безопасность участников, но не содержание проекта, благодаря которому этот поток возможен.
Коррупционной называют непубличную часть полной схемы проекта, состоящего из множества процессов и операций. Нас интересует полная схема проекта, поток всей деятельности, а не только денежные транзакции, из которых извлекают коррупционную выгоду. Транзакции являются фактом, возможность которого подготовлена операциями, связь которых с деньгами для многих неочевидна. Эти операции и есть предмет нашего пристального внимания.
Как указано в разделе 3, необходимо сначала разбить проект на детальные процессы и операции, чтобы выделить небольшое количество ключевых операций, на которых следует сосредоточиться. Далее необходимо определить процесс подготовки каждой ключевой операции и конкретных участников, от которых зависит принятие решений в конечной и ее подготовительных операциях.
Совокупность процессов проекта будем называть "поток", он состоит из более мелких потоков, а те-из других. Место, где операции сходятся в принятие решения - "узел", а Лиц, Принимающих Решения - "ЛПР". Тогда проект - это поток решений, принимаемых ЛПР в соответствующих узлах.
4.2 Типы участия и воздействия на участников
Участником коррупции принято считать субъекта, получившего личную выгоду от использования служебного положения. На самом деле, коррупция создается множеством людей, большая часть которых не получает никакой выгоды. Одни совершают нарушения под давлением обстоятельств (угроза увольнения или др), другие по из-за непонимания того, какую роль принятое ими решение играет в коррупционной схеме. Множество нарушений вызвано некомпетентностью лиц, ради которой им и поручают решения данного типа. Частью схемы являются лица, отвечающие за снижение риска лиц, принимающих решения и защите в случаях, когда эти риски сработают.
Обычно ожидается, что коррупционеры должны понести уголовную ответственность через суд. Это сложная процедура с множеством уловок, используя которые виновные продолжают наносить ущерб, несмотря на открытые дела. Мы можем установить критерии нарушений, согласно которых участников можно отстранять от работы и увольнять по статье "несоответствию занимаемой должности" и другим административным статьям, что не мешает параллельно проводить следственные действия.
Хотя вероятность наказания рядовых участников выше, чем бенефициаров коррупционной схемы, целенаправленная и публичная работа в этом направлении существенно повышает риски в узлах схемы, затрудняет поиск лица, согласного занять узел после увольнения предшественника.
4.3 Способ участия
Любое решение сводится к "да", "нет" и "отложить" и принимается в результате сравнения результата операции с установленными требованиями. Если требования установлены нечетко, предполагается, что ЛПР обладает компетентностью, чтобы оценить результат правильно. Чем мягче требования - тем больше свобода действий и меньше риски ЛПР. Тогда на его решение могут влиять разные факторы, от настроения до различных стимулов, включая неденежные. Он может надолго затормозить проект просто потому, что ему за это ничего не будет.
Ценность и стоимость операций во многом определяется количеством и сложностью формальных и неформальных требований, которые необходимо соблюдать. Они могут быть вызваны объективными особенностями объекта (специальные требования к качеству, долгий процесс лицензирования, уникальные испытания и др), либо установлены с целью затруднить получение результата. Кроме того, множество правил устанавливают безразличные исполнители по глупости или некомпетентности.
Возможность "обойти" требования резко удешевляет проект. Когда цена обхода меньше, чем цена выполнения, правила будут обходить за деньги. Хотя бы потому, чтоб не проиграть конкуренту, делая дорого то, что он покупает дешево. Коррупция - это группы людей, которые:
-создают требования; -обходят требования; -позволяют обходить требования;
4.4 Уровни участия
4.4.1. Уровни схем
Схемы создают на всех уровнях управления: государством, городом, предприятием, процессом, проектом или контрактом. Схема представляет собой поток деятельности через определенные узлы, а также набор требований, которые должны быть в выполнены в каждом.
Схема, оформленная в виде закона, самая надежная т.к. ее ключевые узлы защищены силовым ресурсом государства. Она простая в работе, но ее сложно и дорого организовать. В ключевых узлах находятся независимые контролеры с большими возможностями и недоступные для критики. Чем "дешевле" создание схемы, тем ниже количество защищенных узлов и уровень их защиты.
Например, предприятия или общины устанавливают стандарты, требования к закупке и др. Опротестовать такие "законы", заставить внести в них надлежащие изменения, очень сложно. Обычно релают частные вопросы "для себя", не затрагивая правомерности "закона" в целом. Это, как и помощь в преодолении препятствий, может быть новой услугой юридического бизнеса.
Лучшая схема - та, что работает на самоорганизации, когда интересы участников сбалансированы так, что они сами (без контролеров) не позволят нарушить правила, до которых договорились. Примеры таких схем рассмотрены в книге Э.Олстром "Управляя общим".
4.4.2 Ответственность руководства
Хотя решения в узлах принимают руководители, нарушения закладываются в процессе их подготовки, где заняты рядовые сотрудники. Сегодня руководителям удается уйти от ответственности аргументом "Я не могу за всеми следить, подписываю то, что всеми согласовано". Это спорное утверждение, но даже если так, если нарушение выявлено - значит должно быть проведено служебное расследование, определены и наказаны нарушители, предприняты предупреждающие меры. Необходимо проверить:
наличие документа, устанавливающего порядок проведения расследований;
наличие документальных свидетельств проведенных расследований;
оценить предоставленные материалы по существу;
оценить тяжесть нарушения и степень наказания виновных;
При отсутствии или низком качестве расследований, руководителя можно привлечь к ответственности за "невыполнением служебных обязанностей" или "несоответствие занимаемой должности"
4.4.3 Круговая порука
ЛПР принимает решение, подписывая документ. В рискованных узлах, он старается этого не делать (например, поручает заместителю), либо организует множество согласующих подписей (см. 4.4.2). Если должностные обязанности согласователя не относятся к скрытому в документе нарушению - он легко его согласует, а если относятся - то сначала придумает безопасное объяснение.
Обычно, рискованных узлов немного и найти скрытое нарушение не очень сложно (например, создать и поддерживать справочник). При расследовании необходимо поднять процедуры, должностные инструкции, контракты или подобные документы и разобраться, за что конкретно отвечает каждый согласователь своей подписью. Если после этого виновный будет наказан (за несоответствие занимаемой должности) - это поднимет цену риска, сломает или затруднит схему. Если регламентация ответственности отсутствует или непонятна - переход к п. 4.4.2.
5. Применение теории
5.1 Условия применения
Теория необходима при наличии движущей силы. Это бенефициары, цели которых совпадают с возможностями теории, а также мотивированные исполнители, способные применить ее на практике.
Какие бизнесы можно создать, понимая потребность
5.2 Индикаторы проекта
Vo. Базовая ценность
Выгода аномально высока или количественно неопределима. Выгода слишком очевидна, пиар и эмоции вместо обоснований по существу.
Км. Масштаб проекта
Подобных проектов в стране (мире) не было. Проект по масштабу превосходит все, что организация делала ранее. Проект не слишком масштабен, но организация никогда не выполняла подобных.
Ко. Неопределен-ность оценки
Сокрытие результатов изысканий. Отказ от проведения изысканий. Низкое качество изысканий.
Кз. Неопределен-ность замысла
Непонятно, за счет каких решений будет достигнут успех. Доступны ли заявленные технологии и поставщики с опытом их внедрения. Какие требования к ключевому оборудованию, работам, услугам. Отсутствуют или скрыты следы изучения данных вопросов
Кв. Вклад
Отсутствует контекст проекта, т.е. программа или портфель, в который он входит. Не установлены связанные проекты и зависимости с ними.
Ro. Базовый ресурс
Потребность в средствах аномально высока, не подкреплена расчетами. Данные о потребности отсутствуют или расплывчаты.
Кс. Сложность ресурса
Кт. Неопределен-ность требований
Отсутствует или неадекватна работа по снижению неопределенности, отсутствуют или скрыты документальные свидетельства ее проведения. Требования к товарам, работам, услугам устанавливают перед закупкой без предварительной проработки и оценки проекта в целом, четкого понимания структуры работ, всех аспектов и сложностей каждой
Кр. Неопределен-ность ресурса
Кк. Комплексность ресурса
Кд. Доступность ресурса
Кп. Проверяемость
Ку. Управляемость
Остатки
-правило, повышающее сложность системы, повышает и коррупцию; -усложнить одно правило допустимо после кратного упрощения другого;
Что значит "оформить, как модель"? Упростить, пожертвовав мелочами, сделать понятной и прозрачной. Грубо говоря, создать подобие компьютерной игры в стратегию, прокручивая на ней разные варианты событий, видеть врагов, их оружие, уловки, ресурсы и др.
Last updated