🥶Справочник

Теория коррупции и победы над нею

1. Постановка задачи

Чтобы победить коррупцию, нужно думать и действовать иначе, чем до сих пор.

Коррупция - это использование служебного положения в личных целях. Положение - это набор возможностей, включая свободу ими распоряжаться. Служебная вертикаль - это пирамида не только возможностей, но и контроля за тем, не злоупотребляют ли участники свободой распоряжения. Также эту свободу контролируют коллеги, специальные и прочие органы. Такая сеть связывает служащих, чтобы они достигали правильных целей

Казалось бы, чем больше контролеров - тем больше шансов вычислить злоупотребление и труднее сговориться, чтобы его не заметить. Это так и работает, просто узлы сети достигают не тех целей, что официально заявлены. Сеть начинает работать не на организацию, а на себя. Организация от этого деградирует и, со временем, умирает.

Новых контролеров сеть поглощает или отторгает; таким путем коррупцию не победить. Нужны участники, с которыми сеть не сможет договориться. Забудем миф о неподкупных профессионалах и придумаем схему, способную обойтись обычными людьми. Для этого необходимо определить ключевые узлы сети и сделать так, чтобы добросовестное поведение в них было выгоднее "коррупционного".

В идеале, поручить узлы роботам, ведь у них нет "личных целей". Так не выйдет, но можно отдать им "рутину" подготовки решений, оставив выбор за человеком. Тогда "вычисляемые" узлы коррупции заблокируют роботы, либо их использование будет настолько очевидным, что человек не рискнет сделать зловредный выбор. Задача сводится к тому, как определить эти узлы и сделать их понятными роботу. Иными словами, наладить процесс обучения роботов, используя каждый новый случай коррупции, как повод для переосмысления.

Чтобы не дать системе "коррумпировать" человека, нужно сделать так, чтобы он не мог задерживаться в одном месте принятия решений, где его окружают одни и те же люди. Следует технически изолировать от его контактов, снижающих независимость, а где это невозможно - поднять цену репутации и прозрачность моментов, где она может пострадать.

Договоримся, что психологические и юридические моменты, склоняющие человека к решению участвовать или отказаться от сомнительных схем, здесь не рассматриваем. Мы только создаем систему, где ни одно такое решение не остается незамеченным, а стоимость его последствий очевидна, доказуема и привязана к конкретным людям.

Оговоримся, что речь идет только о коррупции в закупках, которую можно отследить в системе Прозорро. Другие типы коррупции здесь не рассмотрены.

2. Структура задачи

2.1 Подход

Процессный подход - одним из наиболее признанных и удобных подходов к управлению. При должном умении, предприятие легко представить в виде сети процессов, связанных между собой по входам и выходам. Обычно это делают, чтобы выявить оборванные связи, лишнюю деятельность и людей. Все, что не добавляет процессу ценности, относят к потерям; одних невозможно избежать (например, содержание специалистов под редкие задачи), другие подлежат устранению через разумные меры (в том числе - дорогостоящие).

Коррупция - это обычные потери в процессах, из которых кто-то извлекает пользу. Потери возникают в узлах, существовавших ранее или измененных чьим-то решением. Решения принимают для улучшений, потери закладывают преднамеренно, или они возникают из-за ошибок, которые кто-то находит, использует в своих целях и защищает от изменений.

Обычно, для устранения потерь стремятся воздействовать на людей, принимающих деструктивные решения в ключевых узлах. Мы будем воздействовать на сами узлы, чтобы усложнить возможность деструктивных решений и сделать их наглядными.

2.2 Проявления

Продажи	Готовую продукцию продают по заниженным ценам
Операционная деятельность	Товары, работы, услуги закупают по завышенным ценам, в ущерб истинным потребностям, срокам, качеству.
Инвестиционная деятельность	Инициируют нецелесообразные проекты и осуществляют их способом, исключающим возможность успеха; Начинают новые проекты, не завершив предыдущих; Не достигают целей или бросают проект, превышают бюджет. Создают неликвиды, запасы и заделы; Товары, работы, услуги закупают по завышенным ценам, в ущерб истинным потребностям, срокам, качеству.
Бюджетирование	Создают возможность закупок, не обеспеченных финансами; Создают перекосы, благодаря которым второстепенные потребности удовлетворяют за счет первоочередных;
Управление финансами	Позволяют расти дебиторской задолженности; Наращивают задолженность перед поставщиками; Наращивают затраты на обслуживания новых кредитов;

2.3 Манипуляции

2.3.1 Стратегия

Ограничение конкуренции	Всю номенклатуру "интересных" закупок распределяют между отобранными посредниками, создав условия, правила и прецеденты, отсекающие случайных участников
Договорная позиция	Создают условия, при которых поставщик не получит денег, пока не выполнит коррупционные условия или неофициальные требования и пожелания, возникающие в любой момент.
Неформальная оргструктура и круговая порука	Закрепляют ответственность и подбирают исполнителей так, чтобы правила исполнялись так, как задуманы, а исполнители чувствовали защищенность, если ведут себя правильно
Недоступность для контроля	Закрывает информацию, по которой можно вычислить планы (физические и финансовые) и состояние их выполнения Закрывает от контроля и манипулирует с экспертностью, чтобы блокировать возможность критики по существу

2.3.2 Исходные данные

Уникальная закупка	Создают видимость того, что предмет закупки обладает уникальными свойствами и может быть приобретен у ограниченного круга поставщиков за уникальную цену
Блокирующие требования	Устанавливает невыполнимые требования к продукту или системе качества при его производстве, поставке, приемке
Блокирование по срокам	Устанавливают условия к сроку поставки, которые может выполнить только заранее подготовленный поставщик; Устанавливают невыполнимые условия, чтобы изменить их (для своих) в процессе выполнения контракта;
Блокирование по оплате	Устанавливают неприемлемые условия оплаты, чтобы изменить (для своих) в процессе выполнения контракта; Не оплачивает поставленные продукты, чтобы случайные победители торгов не приходили на них снова; Поддерживают репутацию покупателя, который не платит, чтобы избежать появления новых участников торгов;
Блокирование по квалификации	Устанавливают требования, позволяющие своим посредникам конкурировать с именитыми заводами и отводить заводы по надуманным условиям; Устанавливают формальные ловушки для отвода участников, которые те могут не заметить из-за незначительности; Не замечают недостатков в документах "своих" поставщиков

2.3.3 Процедуры торгов

Неадекватная процедура	Применяют процедуру закупки, которая не соответствует особенностям продукта, создавая пространство манипуляций
Неконкурентная процедура	Ссылаясь на "военное" дополнение к закону о закупках, избегает публикации о торгах, имитируя их между своими
Ожидаемая цена	Манипулируя данными, завышает ожидаемую цену закупки
Грязные требования	Устанавливает такие требования, чтобы торги были признаны несостоявшимися и участник выбран упрощенной процедуре
Неадекватное сопровождение	Дает бессодержательные ответы на вопросы участника, не вносит изменения, способные разблокировать его участие
Грязный арбитраж	Использует административный ресурс для давления на арбитра, предоставляет заведомо искаженную аргументацию, используя недостаток технической экспертности арбитра
Неадекватное реагирование	По решению арбитра вносит в ТД формальные изменения, не меняя условий, которые были опротестованы; Отменяет опротестованную закупку, чтобы начать ее снова под другим названием;

2.3.4 Выполнение и оплата

Пристрастная приемка	Затягивает приемку результатов контракта, придумывает и подтасовывает несоответствия, разрывает контракт, штрафы
Затягивание оплаты	Переводит задолженность в безнадежную через суд. Вытесняет поставщиков с рынка, доводя до банкротства
Дополнительные условия	Манипулирует поставщиком (заставляет отказаться от определенных торгов) под угрозой неоплаты; Требует откат, чтобы рассчитаться по задолженностям;

2.3.5 Мониторинг

Манипуляции с Прозорро	Использует особенности Прозорро и закона о закупках, которые не позволяют обеспечить адекватный мониторинг
Манипуляции с документами	Прячет или искажает документы, способные вывести на прямые или косвенные свидетельства нарушений
Манипуляции со спецификой	Ссылается на документы, требующие специальных знаний, которых нет ни у кого из контролеров

2.4 Отмывка денег

Отмывка и передача денег бенефициарам-часть коррупционной схемы, анализ которой не требует специальных или управленческих знаний. Эта часть цепочки есть всегда, и она тем более рискована для участников схемы, чем выше коррупционная дельта

Субподрядчики	Большую часть денег, использование которые невозможно подтвердить документами, скрыта в договорах субподряда. Для проверки субподрядчика нужно дополнительное разрешение
"Прокладки" и "яма"	Осторожные субподрядчики используют дополнительную "прокладку" между ними и "ямой", отмывающей деньги

2.5 Организация

Хотя бенефициарами коррупции является очень немногие, в ее цепочках участвуют сотни человек. Манипуляции были бы невозможны, если бы они ощущали реальные риски.

Круговая порука	Организационные документы и должностные инструкции таковы, что за нарушение отвечают "все", его нельзя персонифицировать
Телефонное право	Исполнители не готовят решения, а устно получают готовыми для обоснования. Доказать вмешательство "сверху" невозможно.

3. Решение

3.1 Подход

Все манипуляции сводятся к одному: "Прозорро не содержит доказательств коррупции". Это только хранилище данных и индикаторы, способные привлечь внимание к нарушениям.

По большинству закупок действующие контролеры не могут довести дело до суда так как не владеют знаниями в областях, которые тщательно скрывает покупатель. Ситуацию можно радикально улучшить, если вооружить их недостающей экспертностью. Однако, невозможно создать орган, где соберутся лучшие эксперты: их негде взять и их сразу коррумпируют.

Когда надежная доказательная база готова, необходимо чтобы затраченные на нее усилия не пропали даром. Прозрачной должна быть не только закупка, но и реакция на нарушения. Это включает не только доведение дела до суда, но и его сопровождение в суде, мониторинг результатов, их доведение по официальным каналам и освещение через СМИ.

Чтобы усилить влияние мониторинга на закупки, необходимо сосредоточить усилия на:

• создании и пропаганде позитивных прецедентов, документов, поставщиков, цен и др;

• сбор доказательств для "легких" статей: несоответствие должности, халатность, превышение или неиспользование полномочий;

• предупреждении новых нарушений;

3.2 Витрина

Чтобы вывести работу с Прозорро на новый уровень, не втягиваясь в процесс изменения законодательства и программного обеспечения, необходимо сделать над ней "надстройку". В отличие от Дозорро, обрабатывающей текущую модель данных, надстройка должна работать на собственной модели, данные которой особым образом добавляют и упорядочивают.

• эксперт выявляет в Дозорро интересные для себя закупки и выкладывает на Витрину;

• по каждой закупке эксперт указывает, что в ней не так и что нужно сделать, чтобы это доказать. Этой закупкой он занимается сам или приглашает партнеров, указывая на ожидаемые от них действия;

• по мере работы эксперта или команды, закупка обрастает деталями, позволяющими собрать или усилить надежность доказательной базы;

• кто угодно в любой момент может воспользоваться доказательной базой, чтобы лично обеспечить продвижение в следственных органах, суде или СМИ;

• результаты действий с доказательной базой публикуются на Витрине;

Таким образом, мы дополняем Прозорро системой, которая обеспечивает настоящую прозрачность от момента публикации тендера до реагирования на нарушения в судах.

3.3 Процесс

Поскольку в процессе подготовки торгов заказчик использует набор специалистов разного профиля, для эффективного мониторинга необходим набор экспертов классом выше. Таких очень мало, решать вопрос следует через специализацию и конвейер. Эксперт должен заниматься только тем, что умеет лучше всего. А что плохо - тем пусть занимаются другие эксперты и не только - в мониторинге много рутины, которой может заниматься кто угодно. В процессе можно выделить следующие операции:

• Отобрать закупку и обосновать, в чем ее привлекательность;

• "Оцифровать" документацию закупки, спрятанную в ссылках и фотокопиях;

• Найти и описать нарушения, заметные на данном этапе;

• Сформулировать гипотезы дорасследования и вопросы, требующие выяснения;

• Задать заказчику вопросы и получить по ним объяснения;

• Анализировать объяснения, продолжить формулировать вопросы и получать ответы;

• Перевести материалы в юридическую плоскость;

• Использовать материалы в следствии, на суде, в СМИ;

• Дорабатывать материалы по мере появления новых данных;

3.4 Организация

Над закупкой должна работать временная команда, куда входят технические специалисты, юристы, финансисты, следователи, журналисты, политики и т.п. Причем это не значит, что команду необходимо создать физически, найти и оформить отношения. Любой человек может присоединиться к заинтересовавшему его расследованию Витрины, ознакомившись с материалами и оценив свои перспективы. Процесс может остановиться в любой точке, пока не найдется кто-то, кому будет интересно продолжить.

Специалист может пригласить нужных людей к своему расследованию, предложив им определенные условия. И напротив, группа может пригласить специалиста в область, где недостает его компетентности. Любой завершенный результат участника сохраняется в системе навсегда и доступен для всеобщего обозрения.

3.5 Мотивация

Хотя этот вопрос является важнейшим, он должен быть проработан отдельно. Следует использовать все доступные мотиваторы:

• раздражение общества и готовность работать на принципах Pro Bono;

• международные гранты на запуск проекта и набор критической массы опыта;

• законодательное поощрение в виде бонусов участникам за результат;

• заработок на проведении прозрачных тендеров для заказчиков;

• заработок на защите поставщика или заказчика от недобросовестной конкуренции;

• самореклама специалистов через достижения в закупках;

• обучение и продажа услуг закупочного робота;

Главное условие - не допустить создания какой-нибудь "сервисной" организации, от которой будет что-то зависеть. Например, аккредитация экспертов. Единственным мерилом эксперта должна быть его репутация, которую легко оценить через историю участия в мониторинге.

3.6 Направления

Наличие единого "окна входа" в виде Витрины, позволяет координировать (через мотивацию) работу групп и специалистов, чтобы повысить результативность за счет стандартизации и специализации. Существует ряд направлений, с которыми достаточно разобраться один раз и потом только отслеживать изменения, например:

• покупатели, перспективные для расследований и их модус операнди;

• окружение покупателя - посредники, через которых идет финансовый поток;

• структурированная библиотека кейсов для обучения и применения;

• методики поиска;

• специалисты;

Детали

Ниже приведена структура коррупционных рисков, составленная в 2017. Часть тактических рисков изменились, системные никуда не делись. Эта картинка будет описана и удалена